SHARE

Въведение

Българската конституция от 1991 г. е първият по време новоприет върховен закон сред държавите от Източния блок, избрали или по-скоро получили историческата възможност за смяна на обществения модел на организацията на обществото. За период от близо 30 години на действие Конституцията е претърпяла пет поправки от Народното събрание, шест, ако броим произнасянето на Конституционния съд с Решение № 7 от 2006 г. Константно водещата част от измененията са в глава шеста „Съдебна власт”. Тоест практиката показва, че в този нормативен порядък има заложени или юридически несъвършенства, или обществено несъгласие за организация на едната от трите водещи власти, тоест несъгласие относно държавната власт.

Перспективата сама по себе си, първо, съдържа възможността за „ясно виждане” и, второ, за „виждане отвъд” – във времето като възможност за развитие на определени процеси. Перспективата предполага гледна точка на страните, които създават средата (равнината, повърхността). Тоест със сигурност имаме гледни точки, носители на статуквото – на това, че нещата не бива да се променят, както и носители на алтернативата, която съдържа елемента на промяна (на политико-административен език реформа). Имаме и наблюдатели на процесите – тези, които виждат отдалеч и предполагаемо ясно. Тоест ще разгледаме алтернативните перспективи от гледна точка на участниците, които задават тезите.

За качеството на обществения дебат можем да съдим от аргументите на страните.

За качеството на демокрацията – по възможността страните да представят своите разбирания (всеобхватни доктрини), разбира се, стига те да бъдат съвместими с демократичните основи.

Идеята за публичния разум, за приложението на концепциите на страните се осъществява именно в демократичните закони. Приложимостта на възможната публична дискусия според Джон Ролс е именно относно основни конституционни въпроси и въпроси, свързани със справедливостта. А устройството и организацията на правосъдието е основен конституционен въпрос и именно съдебната власт има задачата да поддържа и налага справедливостта в обществото.

В българския контекст, от една страна, носителите на статуквото не представят аргументи, отвъд това, че настоящето е удовлетворително. Политическите участници допълнително замърсяват средата. За носителите на алтернативата аргументите се черпят на база на международни стандарти, възприети от авторитетните в областта институции: Венецианска комисия към Съвета на Европа, Консултативен съвет на европейските съдии, експерти на Европейската комисия.

Същевременно промяната в организацията на обществото и заявената и незавършена принадлежност към семейството на демократичните държави са съпроводени също с бележки, възражения и препоръки към България. Визирам членството на България в Съвета на Европа (формат широка Европа), Европейски съюз (тясна Европа), Банков съюз и Еврозона (засилена Европа).

И трите стълба на родство с европейските стандарти и ценности са съпроводени с бележки основно в областта на върховенството на правото, тоест в полето на съдебната власт.

За да бъда ясен в настоящото изложение, ще си позволя да очертая определени критични теми, около които българската съдебна власт изпитва колебания и тези колебания са констатирани от външните носители на перспектива. Именно критичните разбирания на страните по тези теми предопределят възможността за търсене на алтернативи, за възприемането или отхвърлянето им на конституционно ниво и последващото им развитие в устройствения за правосъдието акт – Закона за съдебната власт.

 

1. Висш съдебен съвет

 

1.1. Структура (състав на съдийската колегия, състав на прокурорската – конфликтни точки, аргументи на страните, становища и препоръки по темата)

Партиите и парламентарните им представители не желаят да признаят, че голямата по численост политическа квота във ВСС е проводник на политическо влияние в ущърб на независимостта на съдебната власт. Квотата на НС следва да съставлява юристи, различни от действащи съдии, прокурори и следователи, като например адвокати, представители на академичната общност и независими експерти, юристи с изявена гражданска позиция.

В България този подход е погрешно разбран, законово недоразвит и практически лошо използван и не постига главната цел – преодоляването на самозатварянето, тъй като за представители на НС в голямото си множество са избирани съдии, прокурори и следователи, близки до партийните кръгове. Така доминираният от политическата квота ВСС структурно предпоставя засилено политическо влияние в самата съдебна власт, което води до  директно противопоставяне на основната му функция като пазител на съдебната независимост.

За отправна точка в търсенето на алтернативни перспективи за правосъдието авторът на настоящия доклад е избрал Румъния по няколко обективни причини:

  • принадлежността и на двете страни към тоталитарен модел до 1989 г., в който е отсъствало реално разделение на властите
  •  исторически общ времеви и организационен път на предприсъединителни преговори, членство в ЕС и последващи от това допълнителни критерии за изпълнение в областта на правосъдието и вътрешния ред.

Сравнително правен преглед на приемане и изменение на конституциите на България и Румъния

1.2. Номинации и избор на членовете

Липсата на публична процедура по номиниране има своето основание от пролетта на 2016 г. Тогава при изменението на Закона за съдебната власт (ЗСВ) мнозинството в НС се постара да отпадне елемент от текста на чл. 28, който задължаваше предложенията за членове на ВСС от квотата на НС да съдържат: „информация за процеса на определяне на кандидатите, включително за проведени консултации и изразени становища от професионални, академични и други организации”. Така си постлаха пътя за задкулисни споразумения по номинациите. И това е факт, проверим в Стенограма № 60 от заседание на Комисията по правни въпроси на НС от 24.03.2016 г.

Уредбата води дотам, че пред магистратите и обществото няма зададени критерии кои отличителни черти на юристите са гаранция за високия им професионализъм и здравия им морал, така че да бъдат достойни членове на ВСС. А оттук насетне всички могат да бъдат назовани достойни, защото няма съдържателна (правно и етично) скала за оценяване на кандидатите. Процесът се лиши от конкурентна среда и основание за публична дискусия.

На последните избори от есента на 2017 г. за настоящия мандат на ВСС българските съдии не се поддадоха на натиск и не избраха спуснатите им отгоре кандидати за членове.

2. КПКОНПИ или румънски модел

В Румъния работи антикорупционна институция, която е специализирана дирекция към прокуратурата и се оглавява от прокурор, който не е подчинен на главния прокурор. В България се създаде институционално мегаформирование, ако съдим от последния законопроект за противодействие на корупцията.

Наличието на антикорупционен орган е, най-малкото, признание от страна на държавата за проблем. Едно от ключовите условия за българското членство в Европейския съюз бе държавата да “приложи стратегия за борба с организираната престъпност, корупцията, изпирането на пари, както и системна конфискация на имуществото на престъпници”. Това е записано в Анекс № 6 към Решение на Европейската комисия от декември 2006 г. за установяване на ежегодния доклад за състоянието на българското правосъдие. Така че колкото и спорно да се приема необходимостта от такъв тип законодателство, то безспорно е изпълнение на една препоръка. Препоръката през годините “обраства” с нови и нови задължения поради факта на трайното неизпълнение на останалите условия – независимост на съда и отчетна и ефективна прокуратура.

Изследвайки в дълбочина препоръките, още през юли 2005 г. Групата на държавите, борещи се срещу корупцията към Съвета на Европа (ГРЕКО), предлага конфискацията на имуществото да се обвърже с реализирането на наказателната отговорност. Тоест само конфискация без разследване, обвиняване и съдене е също толкова неефективно, колкото и съдене без конфискация на имуществото. Замисълът е не само да укориш нечие поведение, но и да възпреш от финансиране корупционните икономически кръгове. Тоест колкото и да отбягваме реформата на прокуратурата, това не остава незабелязано. Антикорупционният закон не трябва да е обвързан с упражняването на наказателна политика върху корумпираните лица, т.е. той не трябва да разчита те да бъдат превъзпитани и да изтърпят наказание. Основен способ трябва да е административният: налага се финансова санкция, а в най-тежкия случай – и конфискация.

 

2.1. Прекомерно политизиране 

Приемането на нов антикорупционен закон бе повод да се изправят недъзите на стария, ако се следва последователна законодателна политика. За да борим корупцията, органът, призван да прави това, трябва да бъде възможно най-далече от контрола на политиците. Но тъй като това е невъзможно, управляващите антикорупционния орган трябва да представляват и трите клона на властта, така че нито една власт да не може пряко да го контролира или да влияе на работата му.

Проблемът е подобен на този със съдебната власт – политиците от изпълнителната и законодателната власт явно не желаят да дадат независимост на съда от себе си и от прокуратурата. По тази причина и Висшият съдебен съвет е доминиран от политически представители и представители на прокуратурата при малцинство на представителите на съдиите. И при избора на председател на новата антикорупционна комисия този проблем е изразен в крайна степен, тъй като председателят се избира само от Народното събрание, а той съответно предлага и заместниците си. Така доминиращата партия (или коалиция) получава тотален контрол над агенцията, призвана да бори болестта на политиката – корупцията. Това определено е крачка назад от отмененото законодателство, където в управата на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество представители имаха президентът, министър-председателят и Народното събрание.

Наличието на корупция по високите етажи на властта и търсенето на решения за справянето с нея и за България, и за Румъния е систематичен проблем, установен в предприсъединителните доклади на ЕС за напредъка на двете страни. Това води до съвпадащи си по време изменения в основните закони и на двете държави и възприемане на различни модели за борба с корупцията.

Сравнително правна таблица за организацията на антикорупционните органи на  България и Румъния

3. Председатели на съдилищата и съдебната номенклатура  

Въпросът с председателството на съд от съдебната периферия на страната се превърна в централен за съдебната система. Съдийската колегия на ВСС отказа да допусне до конкурс за председател на съда в Златоград съдия, заемал вече два мандата председателското място в Ардино. От години беда за българската съдебна система са вечните председатели, които по няколко десетилетия престояват на административни длъжности, откъснати от реалното правосъдие. Мандатът е институт, целящ да ограничи както във времето, така и в броя пъти едно лице да заема даден пост в определена администрация. Приетите промени в Конституцията през 2003 г. имат този първоначален замисъл. Но като всички промени по основния закон в близо тридесетгодишната съдебна реформа, тези също страдат от познат порок – написани са противоречиво понякога с цел вероятно да не бъдат прилагани умело. Формулировката на чл. 129, ал. 6 от Конституцията казва, че административните ръководители, т.е. председателите, се ползват от право на повторно избиране. И тук възникват множество въпроси:

  • Могат ли да бъдат избирани само два последователни мандата?
  • Могат ли да бъдат избирани два последователни мандата само в един и същ съд?
  • Могат ли да бъдат избирани два последователни мандата в съд от едно и също йерархично ниво?
  • Могат ли да бъдат избирани два мандата общо през цялата си кариера?

Тълкуванията и отговорите са също толкова много и противоречиви. Ето няколко възможни решения:

1. Спазва се практиката на новосформираната Комисия по атестиране и конкурси (КАК) към съдийската колегия на ВСС – КАК не допуска кандидатите с повече от два последователни мандата в конкурсни процедури. А дори и да допусне някого, съдийската колегия не подкрепя кандидатурата именно поради факта на вече заемана два пъти последователно председателска длъжност. Възприемането на този модел обаче не дава гаранции, че проблемът със съдебната номенклатура ще бъде преодолян, тъй като съставът на КАК се обновява всяка година. А в един момент, дори при трайна практика, е много вероятно някой от засегнатите от ограничението кандидати да обжалва решението на съдийската колегия и въпросът ще бъде отнесен до ВАС и ще се зависи от неговото тълкуване.

Не се знае и прокурорската колегия как би прилагала ограничението.

2. Доразвиване на принципа за рестриктивност на мандатите в ЗСВ. Не би било проблем, тъй като той е организационен закон и позволява детайлно разписване на конституционните принципи. Тъй като конституционният текст е неясно написан обаче, това допуска злоупотреба от страна на депутатите в Народното събрание. Т.е. не е изключено принципът да бъде развит в съвсем превратна теза, което, ако се случи, ще наложи Конституционният съд да отменя законова разпоредба.

3. Разбира се, теоретично съществува и вариантът за допълване на разпоредбата в Конституцията, но към момента събирането на нужното квалифицирано мнозинство за такъв вот в парламента изглежда малко вероятно. До намирането на решение несъвместимите помежду си съдебна реформа и съдебно номенклатурно статукво ще продължат да съжителстват заедно.

Решението на Конституционния съд остава ВСС да решава, като затвърди празнота на конституционно ниво. Разбира се, алтернативното разбиране на проблема дава възможност за подкрепа на твърдението, че конституционните текстове няма да бъдат дописани именно от призвания да пази тези текстове съд.

4. Прокуратурата на РБ. Отстраняване на главния прокурор

Дори когато през 2006 г. бяха приети третите поред поправки в Конституцията и реформата засегна следствието, разпоредбите относно прокуратурата бяха само преформулирани, без да се стига до реална промяна на модела ѝ. Напротив, на прокуратурата бе дадена цялата власт в разследването на престъпленията. Критиката за централизацията на системата по разследване се стовари върху следствието, а прокуратурата продължи да я кара постарому с още по-изразена концентрация на правомощия. За да направи съдебната реформа скок напред, е нужно да извърви поне крачка в областта на ефективното разследване, доминирано от прокуратурата. До този статут на прокуратурата се е стигнало по съветски натиск въпреки съпротивата на академичната и правна общност. Статутът на главният прокурор в Конституцията от 1947 г. е определен от Нисим Меворах[1] като „една институция от висше естество, от висш мащаб“.

Към днешна дата структурата и правомощията на прокуратурата са:

  •  Единна и централизирана прокуратура, тоест всички звена на държавното обвинение в страната са подчинени на Върховна касационна прокуратура със седалище София. А върховната прокуратура е подчинена на главния прокурор. Няма процедура в Конституцията и закона, която да задължава главния прокурор съдържателно да се отчита за успехите или провалите на институцията по ключови дела. Вследствие от това са неразвити основанията за наказването и отстраняването му, а България е осъждана пред Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) именно поради тези дефицити. Знаково е делото „Колеви срещу България”.
  • Запази се стандартът прокуратурата да се намесва във всички сфери на живота чрез надзора за законност. По този начин прокуратурата безконтролно се меси във всевъзможен вид дейности – в актове на администрацията, в договори между страните и т.н. Надзорът за законност остава ненужно тоталитарно наследство, а за отпадането му се можем да мотивираме с това, че актовете на администрацията могат да бъдат атакувани пред Върховния административен съд. Намесата в стопанските отношения на обвинението е целяла то да „бди за стопанските интереси на Народната Република”[2]. При прогласена свободна стопанска инициатива всеки бизнес сам е отговорен за договорните си отношения и следва да защитава интересите си. И тази конституционно закрепена дейност на прокуратурата е повод за осъдително решение от ЕСПЧ към държавата – делото „Злинсат срещу България”.

Закономерно резултатите, вместо справедливо прилагане на закона, се превръщат в осъдителни дела срещу България. Във вътрешнополитически план знакови процеси остават неразкрити, а фигурата на главния прокурор оказва влияние дори в изборните процеси[3]. Всякаква стъпка в посока реформиране на прокуратурата е минирана поради неясната и свръховластена фигура на главния прокурор.

 

Потвърждение от високо ниво на проблемите

Констатацията за системните дефицити идва под формата на общи и конкретни препоръки в каква посока да се промени статутът и работата на институцията. Колкото по-конкретно съветват международните експерти, толкова по-критична е оценката им. Три са основните източници с препоръки страната да приеме демократичните стандарти за правосъдие:

  • Комисията за демокрация чрез право (известна като Венецианска комисия към Съвета на Европа) – периодично от 1999 г. насам България е съветвана. Хрониката на изпълнение на препоръките показва частични успехи и непоследователни политики.
  • Европейската комисия – ежегодно по силата на Механизма за сътрудничество и проверка от 2007 г.
  • Службата за подкрепа на структурните реформи на Европейската комисия – еднократно на основание заложена мярка в стратегията за съдебна реформа.

 

Трите практически проблема и необходимостта от реформа

1. Пред кого се отчита главният прокурор – редовна препоръка на Венецианската комисия (ВК), включително и от 2017 г., потвърдена през 2016 г. при структурния анализ на обвинението и през 2015 по повод становище при изменение на Конституцията. На конституционно ниво това следва да се извършва ежегодно, но липсва детайлно описание на съдържанието. Ако в обществото ставаме свидетели на масови или стихийни разпити и обвинения от прокуратурата, то те остават безуспешни в съда или биват прекратявани от прокуратурата още на ниво разследване. На какво се дължи това и средство за политическа репресия ли е прокуратурата – никой в България не може да получи отговор на този въпрос, а провалите по знакови дела също остават необяснени. При тези обстоятелства действащият главен прокурор инициира тълкуване от Конституционния съд[4], което потвърди тезата за безотчетната прокуратура, лишавайки от установено минимално съдържание отчета на главния прокурор. Решенията на КС в периода 2003-2005 г. дълго време служеха като основание за отказа от реформи.

2. Кой разследва главният прокурор – в момента върховният обвинител е овластен да отмени всяко разследване срещу себе си.

3. Кой освобождава главния прокурор – основанията се абстрактно написани и на практика не позволяват прилагане.

 

Контратеория на реформата и отклоняването на вниманието

За да се предотврати всяка възможна дискусия и аргументи за реформа на прокуратурата, се ползват следните отклоняващи вниманието прийоми:

  • Твърди се, че желанието за промяна на правомощията и статута на прокуратурата  е личностна борба.
  • Пренасочване на недоволството от прокуратурата към съда в познатия стил „полицията и прокуратурата ги хващат, но съдът ги пуска”.
  • Критиците са „национални предатели”, „Пета колона” и „троянски коне”. Нищо че критиките им са основани на препоръки от демократични международни организации.

Съпротивата приема различни форми, но най-често тя е контраатака срещу съда – така изкупителна жертва на общественото недоволство срещу правосъдието стават съдиите, а прокуратурата излиза от фокуса. Политическата подкрепа към фигурата на главния прокурор е всъщност подкрепа за самия модел, защото той потвърждава и произвежда настоящия политически, последващия от него икономически и неудовлетворителния за населението социален модел.

 

Възможни решения какво да се прави с прокуратурата

Има няколко възможни варианта:

1. Да остане такава, каквато е – обществото ще свикне с липсата на резултати, а чувството за справедливост ще остане дефицит.

2. Прокуратурата да премине в изпълнителната власт – аргументи не липсват в тази посока, тъй като обвинението е функция на изпълнителната власт и показва изпълнението на конкретна наказателна политика на мнозинството. Тъй като прокуратурата е винаги страна в процеса, а съдът независимо следва да разрешава споровете, то съд и прокуратура не бива да са заедно в съдебната система. Функцията по разследване и обвинение сближава МВР и прокуратурата повече, отколкото прокуратурата и съда. Рисковете от приложение на такъв модел на този етап обаче са големи, тъй като той дава възможност за политически репресии над малцинството. В същото време законовото устройство на прокуратурата ще стане отражение на действителността, т.е. ще се получи фактическо и нормативно съвпадение. Така политическата отговорност на правителството за борба с престъпността ще бъде снабдена с възможност за контрол върху органа за наказателно преследване. До 1947 г. моделът е този.

3. Прокуратурата да се реформира и да остане в съдебната власт, при ясни механизми на кого да се отчита, как и при какви условия да бъде отстраняван главният прокурор. Различните функции на съда и прокуратурата изискват прилагането в различна степен на принципа за независимост. При съда тя е безусловна, но при прокуратурата следва да говорим по-убедително за автономия – неуспехите на обвинението в съда следва да бъдат съпроводени от отчет за това и понасяне на отговорност. За целта е необходимо огромно обществено и политическо усилие. Първата стъпка е да се спре публичната спекула и политическият натиск. Трябва на всички страни да стане ясно, че съдът не правораздава резултатно, а безпристрастно на базата на представените и защитени от страните доказателства. Резултатността е измерима категория за действия само на обвинението, като резултатът трябва да мери доколко качествено то е провело разследването и насочило в правилна посока обвинението.

Дискусията напоследък излезе от полето на експертните аргументи. Това се случи по една проста причина – системните политически фигури се заявяват като поддръжници на главния прокурор, превръщайки се в поддръжници на модела. Така полето на дебата от маската на това колко е аполитично виждането за ролята на прокуратурата придобива строго политически характер, който се явява тест за това колко проевропейски и демократични са определени политици и партии – защото това да си европеец показва доколко разбираш и приемаш стандартите на ПАСЕ, ЕК и т.н. Конституционната реформа от 2015 г. се провали основно поради нежеланието за изясняване ролята и статута на прокуратурата. А доколко нечия воля за съдебна реформа е надеждна, по прокуратурата ще познаете.

 

В заключение

Обществените несъгласия относно една от трите власти, а именно съдебната, са повод да бъде отворена отново обществената дискусия относно устройството и организацията на съдебната власт. Идеалният модел на легитимиране на законите (какъвто е и Конституцията на България, като изначален такъв) предполага движение на обсъждането по теориите на Ролс за публичния разум – Хабермас относно комуникативната власт, която действа като обсадата – упражнява натиск, но не влиза вътре. Въпросът се усложнява от това как да се изгради гражданско общество, което хем да възобнови обсъждането и да поиска конкретни действия, хем да установи контрол над процесите в политическото общество. Видно, това се затруднява и от обществената, и от политическата среда.

Поради това са възможни най-малко три решения:

1. Запазване на настоящия модел, който доказано води до неравнопоставеност на гражданите пред закона, а оттам и пред правото. Тогава този установен от правото квази правен ред се възпроизвежда чрез законодателната власт, загубил вече легитимност – тоест социологическите модели на демокрацията изместват нормативните – законите губят доброволната си сила поради липсата на смисъл от спазването им, губят и принудителната си сила поради институционален упадък. И тук конфликтните за обществото политики и закони се налагат като общовалидни – частната позиция на определени икономически мнозинства, без да е универсално възприемчива, се налага като такава.

2. Бавни и частични промени, които оказват слабо и незначително влияние върху общото устройство и водят до незадоволителен резултат.

3. Използване на заложената в Конституцията възможност за свикване на Велико Народно събрание и проверка и на политическия, и на обществения потенциал за търсене и налагане на по-решителни модели за организацията на съдебната власт, които или ще я приближат до стандартите на старите демокрации, или ще я върнат в тоталитарната орбита.

Автор: Иван Брегов, Институт за пазарна икономика

Оригинално заглавие: Алтернативни перспективи за реформи в правосъдната система в България

(доклад, представен по покана на Фондация „Конрад Аденауер” и Фондация „Институт за публични политики” на съвместна конференция, организирана от двете фондации през м. октомври 2018 г. в София) 


[1] Български юрист и дипломат, участник в Народния съд, един от авторите на Димитровската конституция от 1947 г. Детайли за изказването на Меворах виж в: Дончева, Лора „Проблемът за съдебната власт в процеса на изработване и приемане на Конституцията от 1947 г.”, в сп. „Епохи“, година ХХ 2012, № 2, с. 137-158, Велико Търново.

[2] Пак там.

[3] Виж „Корупционната България”, Е. Сугарев, Х. Христов, Кр. Николов, стр. 258 – 300, София, 2018 г., изд. „Либертариум”.

[4] Виж обяснение и детайлен коментар по темата тук: https://ime.bg/bg/articles/strukturni-vmesto-syshtnostni-reformi-v-prokuraturata/